La Suisse trace son tortueux chemin vers l’UE

La Suisse trace son tortueux chemin vers l’UE

Par dans Bilan, Politique le 2 juillet 2015

Le oui à l’initiative «Contre l’immigration de masse» a semé la confusion dans les négociations avec l’UE. L’imagination juridique et politique pourrait toutefois avoir le dessus.

Les trois défis

Notre pays n’a pas un problème avec l’Union européenne (UE). Il en a trois. Le vote du 9 février 2014, d’abord, nous a mis en porte à faux avec l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). La Constitution exige désormais que l’immigration soit du ressort unique de la Confédération et que des quotas soient instaurés.

Les négociations sur l’accord institutionnel ensuite, portent sur une harmonisation du cadre juridique avec Bruxelles. Le défi sera de concilier les exigences de la démocratie directe avec la nécessité d’une reprise rapide du droit européen. Cela implique notamment que le dernier mot juridique puisse revenir à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Enfin, Berne et Bruxelles veulent conclure des accords sur l’électricité, l’agriculture, la sécurité alimentaire, les produits et santé, la protection des consommateurs, les services et la réglementation sur les produits chimiques.

Le piège de l’immigration

Nous en sommes toutefois très loin. En juillet 2014, Catherine Ashton, cheffe de la diplomatie européenne, rejette la demande de renégociation suisse de l’ALCP. Elle estime que l’instauration de «limites», «quotas» et «préférences pour les ressortissants suisses» est «en contradiction fondamentale» avec l’accord. Parallèlement, tout nouvel accord voulu par la Suisse est suspendu à la résolution de cette crise.

Cette position n’a pas varié et, du côté de la représentation européenne à Berne, on affirme encore aujourd’hui: «On nous a demandé si des quotas étaient négociables et nous n’avons pas montré d’intérêt dans ce sens. Depuis, nous n’avons reçu aucune demande officielle de la Suisse.»

UE pas intéressée

La Suisse trace son tortueux chemin vers l’UE

C’est que le Conseil fédéral joue une carte différente, plus personnelle. Le 3 février dernier, la présidente de la Confédération Simonetta Sommaruga rencontrait Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne pour évoquer le sujet. Mais malgré la bonne entente affichée, M. Juncker s’est dit «pas particulièrement optimiste».

Plus près de nous, le 17 juin, la réunion du comité mixte Suisse-UE, l’instance qui gère l’ALCP, n’a donné lieu qu’à des «échanges de vues» sur le sujet, selon le communiqué du Secrétariat d’Etat aux migrations.

Niet européen

 

«Le Conseil fédéral donne l’impression de chercher une brèche pour amener l’Union à négocier»
, juge Christa Tobler, professeure de droit à l’Institut européen de l’Université de Bâle. «Toutefois, l’UE a toujours assuré qu’elle ne le ferait pas et je ne pense pas qu’elle changera de position.»

Un avis partagé par la professeure Astrid Epiney, rectrice de l’Université de Fribourg et cheffe de l’Institut de droit européen, pour qui

«le Conseil fédéral cultive l’illusion qu’il est possible de négocier avec l’Union. L’UE n’entrera jamais en matière sur des contingents dans le sens strict du terme. C’est contraire à tous ses grands principes.»

Echéance 2017

Il faut pourtant bien inscrire dans la loi le nouvel article constitutionnel. Le Conseil fédéral a terminé la procédure de consultation et devrait bientôt envoyer son rapport aux Chambres. L’avant-projet prévoit un contingentement des travailleurs étrangers, la préférence nationale à l’embauche et une meilleure mobilisation de la main-d’œuvre suisse.

Le Parlement en débattra ensuite, avant de voter, «en automne 2016 sans doute et au plus tard», estime Felix Gutzwiller (PLR, SG), président de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats. Un référendum sur le texte est à prévoir. Il devrait intervenir avant fin 2017, échéance du délai constitutionnel pour l’application du texte.

Les alternatives

Mais le champ politique s’est élargi. «Deux initiatives parlementaires sont examinées par la Commission de politique extérieure du Conseil national», relève son président, Carlo Sommaruga (PS, GE). «Elles demandent une modification de la Constitution afin de garantir l’application des accords bilatéraux.» Pour autant qu’ils passent le filtre du Parlement, ces textes, déposés par le PDC et le PBD, pourraient ensuite passer devant le peuple.

Il s’agirait alors de revoter sur le même sujet, ce que propose également l’initiative populaire RASA, lancée par l’ancien professeur de droit Andreas Auer et une nuée de personnalités. Cela ne chiffonne pas M. Sommaruga pour qui

«les mouvements populistes ont depuis les années 70, fait leur spécialité des initiatives à répétition sur les mêmes thèmes. Ils seraient mal placés de parler de déni de démocratie dans ce cas.»

Botte secrète

De nombreux observateurs sont toutefois favorables à une loi d’application qui se distancierait fortement du texte constitutionnel afin de la rendre compatible avec la circulation des personnes. Cette option aurait en effet l’avantage, en cas de référendum facultatif prévisible, de n’exiger pour entrer en force que la majorité du peuple et non celle simultanée – et plus difficile à obtenir – des cantons.

Reste que si la Suisse tarde trop, l’Europe pourrait dénoncer l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) et par la même l’entier des Bilatérales 1. Les accords sur les marchés publics et le commerce des marchandises sont notamment concernés.

En sortant de la crise de l’ALCP, la Suisse préserverait  les accords passés. Elle remplirait également la condition sine qua non imposée par l’UE pour signer de nouveaux textes, comme l’accord institutionnel, dans le futur.

La Suisse trace son tortueux chemin vers l’UELe guêpier de l’accord institutionnel

«Si vous voulez vendre en Europe, il faut accepter le même cadre légal que les autres acteurs». Voilà en substance tout l’enjeu des négociations sur un accord institutionnel entre l’Union européenne et la Suisse. Brièvement interrompues après l’acceptation par le peuple de l’initiative Contre l’immigration de masse, «les négociations ont démarré le 22 mai 2014 après que l’UE ait approuvé son propre mandat de négociation», relève le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).

Les discussions portent sur la reprise du droit de l’UE, l’interprétation du droit, le mécanisme de surveillance et le règlement des différends. Et ces quatre sujets portent chacun leur poids de dynamite.

Le gouffre de la reprise du droit

Pour l’Union européenne, la reprise de son droit doit être automatique. La Suisse, soucieuse de sa souveraineté, propose une adaptation dite de suivi autonome. Il s’agit dès lors de convaincre Bruxelles que les deux chemins sont équivalents. De fait, selon le professeur Nicolas Levrat[1], directeur du Global Studies Institute de l’Université de Genève,

«la Suisse le fait déjà, mais ne qualifie tout simplement pas ce procédé de reprise automatique ou dynamique […]. Pourquoi le faisons-nous déjà? Parce que la nature de nos accords bilatéraux l’impose.»
C’est notamment le cas des accords de Schengen et Dublin.

Le spectre du référendum reste pourtant suspendu au-dessus de toute reprise de la législation européenne. Le Conseil fédéral n’est pas avare de propositions, mais elles se heurtent pour l’heure à l’intransigeance de l’UE.

Le spectre des juges étrangers

Plus encore que la reprise du droit, la question de l’autorité suprême en cas de conflit est au centre des discussions. La dernière instance sera-t-elle le Tribunal fédéral ou la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)? En Europe, la question est tranchée: la CJUE n’a jamais laissé quiconque – Etat ou organisation – mettre en doute son statut de tribunal suprême. Côté suisse, on imagine sans peine le peu de succès politique que pourra avoir un accord qui donne le dernier mot à des «juges étrangers».

La encore, les négociateurs cherchent des solutions juridiques inusitées.

«Pour sortir de l’impasse, le Conseil fédéral propose une idée originale»
, commente la professeure Astrid Epiney. En cas de différend durable, une partie pourrait demander l’avis de la CJUE sur l’interprétation d’un accord. L’avis de la Cour serait contraignant.

Des accords perdus dans le futur

Toutefois, si la Suisse estime qu’elle ne peut accepter cette interprétation, elle bénéficierait d’une sorte de droit de violation de l’accord en n’appliquant pas telle ou telle disposition de cette manière-là. L’UE aurait alors la possibilité de prendre des mesures de compensation proportionnelles. Un tribunal arbitral jugerait en outre de leur degré de proportionnalité.

On le voit, la créativité juridique sera maximale. Mais une fois ces accords sous toit, le problème sera avant tout de les faire accepter d’un côté par la population helvétique et de l’autre par les 28 Etats membres de l’UE. Les accords sectoriels sur l’électricité ou l’agriculture attendront quant à eux que la poussière des ces combats retombe avant d’être paraphés.

[1] Cité dans «Le cadre institutionnel pour les accords bilatéraux Suisse-UE: statu quo, perspectives et critique» de Yuliya Kaspiarovich, mémoire de master en études européennes, 2014, Global Studies Institute de l’Université de Genève

Article publié dans Bilan (24.06.15)

One thought on “La Suisse trace son tortueux chemin vers l’UE

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    Picasanta: »Nem mais, o que disse eu concordo e é axactamente por aí que ia a minha reflexão sobre o tema.Mas o sr. range o dente ao que parece só sabe falar muito e dizer pouco. com uma dialética confusa e intelectual que só ele en.pmde…t »Exeerinente ler. Comece pelo Pato Donald, e já terá bagagem « intelectual » para perceber o que escrevo..

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